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【专稿】孔锋:从防疫阻击战看互联互通背景下城市应对重大灾害事

时间:2020-02-23 01:05 来源:未知   点击:

  新型冠状病毒防疫阻击战是对新时代我国治理能力和治理体系的一次大考。疫情就是命令,防控就是责任。从互联互通视域下思考此次防疫阻击战中反映出来的短板,对于完善我国城市应对城市重大灾害事件的能力建设具有重要的参考意义。本文从巨灾风险防范的角度出发,结合本次疫情特征,从长远的宏观战略角度,提出了巨灾风险防范中需要加强的能力建设、制度安排和法律制定。

  新型冠状病毒防疫阻击战是当前互联互通背景下我国面临的最大的挑战之一,其应对好坏事关我国人民身体健康、社会经济稳定和国家安全发展。在互联互通背景下,社会-生态系统的发展不是一个随机的网络,而是具有内在系统性、规律性和复杂性。在全球化增强社会-生态系统的连通性及其强度的同时,全球社会-生态系统中各组成部分间新的联系将源源不断地产生,从而导致系统性风险出现并不断增加。此次新型冠状病毒即是互联互通背景下城市系统性风险的典型案例,世界卫生组织将此次事件列为“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC,世界卫生组织传染病应急机制中的最高等级),我国各省也相继拉响了重大突发公共事件一级响应警报。截至2020年2月15日,全国新型冠状病毒确诊人数已破6.65万人,根据目前疫情发展态势来看确诊人数还将持续爬升一段时间。疫情就是命令,防控就是责任,防疫阻击战已进入关键时期,科学认识和研判疫情及积极精准应对已成为当前国际和国内广泛关注的焦点问题。此次新型冠状病毒防疫阻击战已成为对新时代我国国家治理能力和治理体系的一次大考,答好这份考卷是聚民心、强信心、暖人心、筑同心的重要举措。当前随着确诊病例和死亡病例的持续增多,按照坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的要求,全国各地同舟共济、积极部署,迅速找差距、补短板,落实责任,严加防范,疫情防控措施不断完善,防控力度不断增强,防控物资和人员保障不断统筹和优化,全国上下众志成城,坚决遏制疫情扩散。与此同时,此次防疫阻击战过程中也反映出了互联互通背景下我国城市重大危机事件应对的诸多短板,这对我国政府当前和未来防范和化解城市系统性风险提出了一些新挑战和新要求。

  此次新型冠状病毒疫情与2008年初的南方低温冰冻雨雪灾害的应急类似,都是缓发性事件,都是特大“灾害遭遇”问题(即特大灾害事件遭遇上了春运人员大迁徙,导致灾情急剧增大,影响超过了区域瞬时应对能力),都存在科学认识的不足和中长期预报预警能力的不足,都存在应急物资缺乏和人员统筹调配不足问题。此次新型冠状病毒疫情的先期应对中信息不充分,认识不到位,公开不及时,决策不确定性大,舆论引导欠缺,何时转入应急状态难以判定陷入两难,出现“温水煮青蛙”的状态,最终发生了从“黑天鹅”事件到“灰犀牛”事件的演化。等意识到新型冠状病毒疫情恶化甚至可能产生潜在后果的严重性,开始逐步提高应急响应等级时,疫区人员早已大量流动和扩散,导致疫情防控难度进一步加大。即使是武汉封城20多天后,疫情信息不断充足,科学认识不断完善,政府面临的判断决策依旧困难重重,这既存在病毒传播和机理等科学认识上的不足,也存在政府治理能力和治理体系上的短板。

  因此,从长远的战略逻辑来看,基于政府治理的角度,亟需加强以下能力建设、制度安排和法律制定,巩固和完善政府与社会合力预防体系精准化:

  其一,亟需加强决策者对互联互通背景下城市巨灾灾害链的研判能力。在互联互通的背景下,人员流动和连通性在快速增长,无论是人文方面的区域间经济相互依赖性、贸易往来、信息交流、人员交往以及电信网络等,还是自然领域的生物和非生物过程,两方面的联结程度均在加强,这导致巨灾迅速在市场与社会之间转移,并且处于不断变化中。因此,科学认识城市系统的巨灾灾害链,可以有效规避、统筹转移、合理化解和科学防范灾害事件的复杂性在互联互通背景下产生的潜在重大影响,这也是化解城市系统性风险,保障国民经济安全和社会稳定的重要环节。

  其二,亟需加强决策者对城市巨灾产生影响的研判能力。在巨灾发生后,其产生的影响在各类物联网、生产链、供应链和生态系统等联络网中不断转移和演化。因此,需要识别和科学研判可接受的风险、可转化的风险、需防范的风险和不可接受的风险。一方面需要开发出有效的工具来帮助决策者在城市发生巨灾时对潜在影响做出正确的判断;另一方面决策者需要全面了解当前经济社会与生态系统中哪些已有的风险超越了目前的应对能力,积极研发应对不可接受的风险事件的处置流程,将其化解或转化为我们熟悉的风险处置流程。巨灾风险治理中亟需在多主体、多尺度、多因素、多过程角度下,从多个防范级别上创造协同效应,将巨灾转化成可以用现有合理方法和制度等应对的风险。此外,在互联网高速发展的当前,还要完善非政府组织对灾情等重大敏感信息披露的法律法规,坚决打击区域应急状态下谣言传播,高度防范谣言可能产生的破坏式影响,同时重点关注网络舆论对现实场造成的影响和压力。针对此次新型冠状病毒防疫阻击战,在如此巨大的疫情中,尤其是面对如此复杂和多元的国际和国内环境,我国各级政府要积极引导和营造万众一心科学防控疫情的舆论氛围,激起全国人民和各级政府共克时艰的强大正能量。

  其三,系统评估城市巨灾应对处置中的资源储备能力。政府机构在最短的时间内全方位地科学评估完巨灾可能产生的影响程度后,需要利用目前已有的资源快速精准地积极应对巨灾,统筹协调应急资源在需求和供给中的平衡,并利用制度优势、市场机制和社会组织保障等,采取多元化的措施,保障生产生活平稳有序,政府营造环境,企业积极应对,各方协同助力,化解潜在的重大风险。此次疫情阻击战中湖北省等各省市的口罩、防护服、相关药物等医疗用品多次出现短缺和“紧平衡”状态,同时医疗救助场地和人员有限,难以第一时间快速科学的精准救治患者,导致疫情进一步发展,虽然国家采取了各项措施,但短时间内难以填补医疗防控应急物资的缺口,这也反映了我国对公共卫生事件的应急物资储备不足,医疗及公共卫生系统整体质量提升的空间巨大,未来亟需加强战略储备,国家要大力加强公共卫生与防疫的人才培养和基础科研工作,政府扩大对公共设施的投资,提高公共卫生领域的供给质量,建立预防性的公共卫生防疫体系,这一方面可以积极防备突如其来的公共卫生事件,另一方面也可以为重特大灾害发生时的医疗救治积累储备。

  其四,亟待制定和完善超大城市重大危机事件的情景构建和应对预案。健康与安全是最大的生产力。一方面,我国当前城市灾害应急预案存在不足,依据当前应急管理体制改革和优化的时机,尽快推动和完善地方城市预案从从宏观的战略性预案向具有操作性的战术性预案转变,推广示范城市网格化管理的相关做法。另一方面,参考国际上大都市的重大危机事件的情景构建,制定和完善符合我国国情的城市重大危机事件的情景构建和应对预案,推动具有中国本土特色的现代化城市重大危机事件应对能力和体系建设建设。此外,我国各级政府在制定“十四五”计划时应加大公共卫生与防疫的基础设施、运营体系、专业人才、物资储备等方面的工作力度,补齐公共卫生系统的短板。

  其五,亟待制定和完善危机事件发生和处置时的相应法律法规。制定城市重大公共卫生事件等危机事件发生时的封城封路及处理各类矛盾和问题的法律法规,依法应对和处置城市重大危机事件。此次疫情发生后多地出现了物价上涨和抢购物资的买卖行为,给社会稳定造成了一些不良影响,因此,需要制定和完善打击重大危机事件发生时的不良商户哄抬物价、囤积居奇、趁火打劫等扰乱社会秩序行为的法律法规条款,稳定居民日常生活用品的物价,保障煤油电气等城市“生命线”的供应和维护,确保社会稳定和国家安全。针对此次疫情,应依法规范农贸海鲜等各类相关市场经营,坚决永久取缔和严厉打击各类野生动物买卖的违法交易,形成长效机制。

  其六,大力倡导和培养城乡居民良好的饮食生活习惯和居家储粮的粮食安全意识。第一,此次疫情在华南海鲜市场发现了大量野生动物交易,且野生动物是新型冠状病毒的主要携带者和中间宿主,这给消费者身体健康带来了严重的安全隐患,也凸显了健康城市理念的薄弱和居民健康生活理念的欠缺。因此,政府应通过电视、广播、自媒体等渠道向公众科学普及饮食结构和习惯的重要性,节约粮食,不吃野生动物,从源头上杜绝野生动物市场的需求端。此次疫情也给城市的粗放式发展再次敲响了警钟,践行高质量“健康城市”的发展理念已迫在眉睫。第二,以此次疫情防控为契机,加强城乡基层社区人居环境整治和公共卫生体系建设,一方面,亟需大力加强城乡农贸市场环境卫生管理、传染病防预与控制、病媒生物防治;另一方面,城乡地区,尤其是乡村地区要积极规范和践行垃圾分类、污水排放等方面的相关规定。第三,国家做一些鼓励居民家庭储粮等确保粮食安全宣传的工作,让城乡居民养成防患意识,平时提前储备一些必要的粮食等农副产品。其四,政府加大对我国本土粮食种植的相关鼓励和扶植政策,对于粮食储备分成国家战略储备,地方长期储备,城乡居民应急储备三个等级。第五,扶植和培育我国本土的国际大粮商,支持大型粮食企业“走出去”,积极开拓国际粮食贸易,从产粮国采购加工粮食,供应缺粮地区,既促进全球区域粮食供求平衡,又缓解重大危机事件对国内市场的冲击。

  孔锋,清华大学公共管理学院/应急管理研究基地/中国社会风险评估研究中心博士后,助理研究员